LA RADIOACTIVITÉ ET LE VIVANT

Le peuple suisse adopte un moratoire de dix ans
sur l'électronucléaire
par Ivo RENS
Professeur à la Faculté de droit de l'Université de Genève

     La Suisse connaît, tant sur le plan fédéral que sur le plan cantonal, des institutions de démocratie semi-directe uniques en leur genre. C'est ainsi que, sur le plan fédéral, un parti, syndicat ou comité quelconque, peut présenter, moyennant quelques contraintes formelles, un projet d'amendement à la Constitution dit «initiative populaire» qui, du moment qu'il aura été contresigné par 100.000 citoyens, devra être soumis à la «votation» populaire et sera adopté s'il recueille la double majorité du peuple et des Etats que sont les 26 cantons et demi-cantons.
     Depuis les années septante, la vie politique suisse a été marquée par trois vagues successives d'initiatives populaires relatives à l'électronucléaire. Or, la troisième vague vient d'aboutir partiellement le 23 septembre 1990 avec l'introduction dans la Constitution fédérale d'un article imposant un moratoire de dix ans et d'un article dit énergétique donnant à la Confédération des pouvoirs qui, jusque-là, avaient été détenus, mais le plus souvent n'avaient guère été utilisés, par les cantons.
     Rappelons tout d'abord la situation antérieure à cette date récente et la genèse des trois vagues sus-mentionnées d'initiatives populaires antinucléaires.

HISTORIQUE
DES INITIATIVES ANTÉRIEURES

     Dans les rapports de gestion 1963 et 1964, le Conseil fédéral s'est prononcé pour le passage sans transition de l'énergie hydraulique, presque entièrement exploitée, à l'énergie nucléaire, afin de répondre à une demande d'électricité en progression rapide à ce moment-là. A l'appui de son choix, il faisait valoir des considérations d'économie de guerre, l'évolution probable des couts ainsi que la nécessité de lutter contre la pollution de l'air. La volonté de réduire la dépendance du pays vis-à-vis de
l'étranger était un argument supplémentaire contre les centrales thermiques fossiles.
     Accueillie favorablement à ses débuts, vers le milieu des années soixante - les premières centrales réalisées en Suisse (Beznau I et II en Argovie et Mïhleberg dans le canton de Berne) ne rencontrèrent pratiquement aucune résistance -, la production d'énergie nucléaire suscita quelques années plus tard de larges controverses, en Suisse ainsi que dans d'autres pays industrialisés. Les raisons en ont été maintes fois analysées; on a parlé d'un malaise général à l'égard du développement industriel et de la technologie lourde; il faut mentionner également les problèmes posés par l'élimination des déchets. Ce malaise se doublait du sentiment que les décisions en matière de production et de distribution d'énergie étaient prises sans possibilité de participation réelle des citoyens, et qu'on s'en remettait à la seule appréciation des experts en matière de sécurité. Les antinucléaires estimaient quant à eux qu'il convenait de fixer dans une décision politique le risque résiduel acceptable.

suite:
     L’opposition au nucléaire est devenue un sujet brûlant dans notre pays lors de l'occupation du chantier de Kaiseraugst par des opposants, en 1975. La centrale de Gösgen a fait l'objet plus tard de manifestations analogues.
     En 1976 fut déposée une initiative populaire fédérale «pour la sauvegarde des droits populaires et de la sécurité lors de la construction et de l'exploitation d'installations atomiques». Outre l'introduction d'un système de responsabilité civile plus strict, cette initiative visait principalement à entraver la réalisation d'installations atomiques. Ainsi, elle préconisait un régime de concession et le transfert du pouvoir de décision à l'Assemblée fédérale, mais surtout elle exigeait l'acceptation du projet par les électeurs de la région concernée. Elle fut rejetée de justesse, le 18 février 1979 (par 965.927 voix contre 920.480 et 14 cantons contre 9).
     De nombreuses interventions parlementaires, initiatives cantonales et pétitions ainsi que l'initiative précitée ayant mis en évidence la nécessité de revoir rapidement la législation, le Conseil fédéral proposa en 1977 l'adoption d'un arrêté fédéral destiné à amender la loi sur l'énergie atomique. Cet arrêté fut accepté à une large majorité par le peuple suisse, le 20 mai 1979, peu de temps après le rejet de l'initiative de 1976.
     Une initiative «pour l'interruption du programme atomique» fut lancée parallèlement à celle qui vient d'être citée. Son texte correspondait à celui de l'initiative «pour un avenir sans nouvelles centrales atomiques» déposée fin 1981 (cf. ci-après). Elle exigeait par ailleurs, comme l'initiative actuelle pour un abandon progressif, la désaffectation des centrales nucléaires existantes, mais selon un calendrier et un plan à fixer dans la loi. Le 10 décembre 1981, à l'expiration du délai imposé, l'initiative n'avait pas recueilli le nombre de signatures requis.
     Lors de la votation fédérale du 23 septembre 1984, deux initiatives dites «jumelles», intitulées respectivement «pour un avenir sans nouvelles centrales atomiques» et «pour un approvisionnement en énergie sûr, économique et respectueux de l'environnement» furent rejetées par le peuple et les cantons (la première par 931.245 voix contre 762.792 et 17 cantons contre 6). La première interdisait la construction de nouvelles centrales nucléaires après Leibstadt, le remplacement des centrales en service ainsi que la construction et l'exploitation d'installations relevant du cycle du combustible nucléaire; elle assujettissait d'autre part au référendum facultatif  l'octroi de l'autorisation générale pour des dépôts intermédiaires ou définitifs de déchets radioactifs. La seconde mitiative, quant à elle, prescrivait une réorientation de notre politique énergétique vers une utilisation économe et rationnelle de l'énergie et un emploi accru des énergies renouvelables afin d'ouvrir la voie  à «une Suisse  sans électricité nucléaire».
p.69

     Depuis lors, l'accident de Tchernobyl, survenu en Ukraine le 26 avril 1986, a relancé le débat. Dans l'émoi qui a suivi cet événement, un grand nombre d'interventions ont été déposées au Parlement.

GENESE DES TROIS AMENDEMENTS
CONSTITUTIONNELS SOUMIS AU PEUPLE SUISSE
LE 23 SEPTEMBRE 1990

     Un comité de personnalités modérées appartenant à différents partis décida avant même l'accident de Tchernobyl d'avril 1986 de lancer une initiative populaire intitulée «Halte à la construction de centrales nucléaires (moratoire)» qui visait en premier lieu à empêcher la construction de la centrale très contestée de Kaiseraugst dans la région de Bâle. La contestation des Bâlois et de divers milieux dans toute la Suisse poussa les promoteurs à renoncer à leur projet moyennant un substantiel dédommagement de la part de la Confédération. Néanmoins, l'initiative populaire pour un moratoire nucléaire subsista et, à la faveur de l'émotion causée par l'accident de Tchernobyl, elle fut déposée à la Chancellerie fédérale après avoir recueilli 135.321 signatures. La Chancellerie fédérale constata son aboutissement le 22 juillet 1987. En voici le texte:
     «La Constitution fédérale est complétée comme il suit:

     Dispositions transitoires art. 19 (nouveau)

     Durant les dix ans suivant l'acceptation par le peuple et les cantons de la présente disposition transitoire, aucune autorisation générale ni autorisation de construire, de mise en service ou d'exploiter au sens du droit fédéral ne sera accordée pour de nouvelles installations destinées à la production d'énergie atomique (centrales nucléaires ou réacteurs servant à la production de chaleur). Sont considérées comme nouvelles les installations de ce type pour lesquelles l'autorisation de
construire prévue par le droit fédéral n'a pas été accordée avant le 30 septembre 1986.»

     Lancée par le Parti socialiste suisse, l'initiative populaire intitulée «Pour un abandon progressif de l'énergie atomique» fut lancée après Tchernobyl. Elle avait recueilli 105.812 signatures lorsque la Chancellerie fédérale constata son aboutissement le 7 décembre 1987. En voici le texte:

     «La Constitution fédérale est complétée comme il suit:

     Art. 24 quinquies, 33 à 5e al. (nouveaux)

     3 Aucune installation nouvelle productrice d'énergie atomique ni aucune installation de traitement de combustibles nucléaires ne seront mises en exploitation en Suisse. L'équipement des installations existantes ne sera pas renouvelé. Ces installations seront désaffectées le plus rapidement possible.

suite:
     4 Pour assurer un approvisionnement suffisant en électricité, la Confédération et les cantons pourvoient à ce que l'énergie électrique soit économisée, mieux utilisée et produite de manière a respecter l'environnement. La construction de nouveaux ouvrages de production d'électricité ne doit pas porter atteinte aux cours d'eau et lacs naturels ni aux paysages dignes d'être protégés.
     5 Dans le même but, la Confédération encourage la recherche, le développement et l'exploitation d'installations productrices d'énergie décentralisées et respectueuses de l'environnement.»

     Quant au troisième article constitutionnel soumis à la votation populaire du 23 septembre, il s'agissait non point d'une initiative populaire mais d'un Arrêté fédéral mis en chantier lors de la session spéciale des Chambres fédérales convoquées en 1986 à la suite de l'accident de Tchernobyl, en même temps que fut décidée la constitution du Groupe d'experts sur les scénarios énergétiques qui est présenté plus loint dans le présent numéro(1). En voici le libellé:

     «La Constitution fédérale est complétée comme il suit:

     Art. 24octies

     1 Dans les limites de leurs compétences, la Confédération et les cantons s'emploient à promouvoir un approvisionnement  énergétique  suffisant, diversifié, sûr, économique et compatible avec les exigences de la protection de l'environnement, ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de l'énergie.
     2 La Confédération établit des principes applicables:
     a. A l'utilisation des énergies indigènes et renouvelables;
     b. A la consommation économe et rationnelle de l'énergie.
     3 La Confédération:
     a. Edicte des prescriptions sur la consommation d'énergie des installations, des véhicules et des appareils;
     b. Encourage le développement de techniques énergétiques, en particulier en matière d'économies d'énergie et d'énergies renouvelables.
     4 Dans la politique énergétique qu'elle applique,  la  Confédération  tient compte des efforts des cantons et de leurs collectivités ainsi que de l'économie. Elle prend en considération les disparités entre les régions et les limites de ce qui est économiquement supportable. Les mesures touchant la consommation d'énergie dans les bâtiments sont prises au premier chef par les cantons.

     II

     Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.»

p.70
(1) Cf. Une réalisation pilote: le Rapport du Groupe d'experts sur les scénarios énergétiques (GESE) p. 73.

     Comme à l'occasion des votations antérieures sur le nucléaire, la campagne précédant les votations populaires du 23 septembre fut à la fois animée, les enjeux étant à tous égards considérables, et dans l'ensemble fort courtoise, les citoyens suisses ayant l'habitude d'assister à des débats ou confrontations entre partisans et adversaires d'une même initiative sans manifester  leurs  préférences jusqu'à empêcher les orateurs annoncés de faire valoir leur point de vue dans toute sa plausibilité.
     Mais dans l'ordre des moyens à disposition, les adeptes de l'électronucléaire disposaient d'un financement considérablement plus généreux que celui des antinucléaires. Aussi bien, la presse fut-elle mondée d'une propagande souvent franchement fallacieuse, tel le slogan «L'électricité c'est toute la vie», que les marchands d'électricité placèrent dans la plupart des organes de presse des semaines sinon des mois durant. Peut-être d'ailleurs son caractère outrancier et simpliste allat-il à fins contraires.
     En outre, les partisans des deux initiatives durent faire front au Conseil fédéral, c' est-à-dire au Gouvernement, ainsi qu'à l'Assemblée fédérale, c'est-à-dire aux deux Chambres du Parlement, qui avaient recommandé de voter «non» tant à l'initiative pour le moratoire de dix ans qu'à l'initiative préconisant l'abandon du nucléaire.
     Si, dans son Message concernant les initiatives... le Conseil fédéral s'efforça de réfuter le Rapport du Groupe d'experts sur les scénarios énergétiques, qui n'allait pas dans le sens de sa position nucléocratique, dans sa brochure tous ménages intitulée «Votation fédérale du 23 septembre 1990 Explication du Conseil fédéral», il escamota habilement ce Rapport, qui n'est mentionné qu'une fois en passant, et il n'hésita pas à recourir jusqu'à des arguments fallacieux, voire controuvés, agitant même le spectre de la menace climatique, pour dissuader les électeurs de voter oui aux deux initiatives. Nous reproduisons ci-après la partie de cette brochure intitulée «Avis du Conseil fédéral» sur l'initiative «Pour un abandon progressif de l'énergie atomique»:

     «Le Conseil fédéral rejette l'initiative «pour un abandon progressif de l'énergie atomique» pour les raisons que voici (2):

     L'option du nucléaire doit être maintenue

     Prévoir pour l'avenir est un des éléments centraux de l'activité de l'Etat. Cela vaut aussi pour la politique énergétique. Ce serait une erreur de renoncer aux énergies existantes et à de possibles développements technologiques ultérieurs. Par cette initiative, la Suisse serait exclue du développement  de  nouvelles  installations nucléaires meilleures et plus performantes.

     Le remplacement de l'énergie nucléaire n'est pas assuré

     L'énergie nucléaire assure environ 40 pour cent de notre production d'électricité. Ce serait une dangereuse illusion de croire que l'on pourrait totalement la remplacer en peu de temps par des énergies de substitution et par des économies d'énergie. Il est aussi hors de question de la remplacer par des énergies fossiles (le pétrole, le charbon ou le gaz), car nous ne pouvons nous permettre de nuire davantage à l'environnement.
     Quant aux energies renouvelables, telles que l'énergie solaire,  la bioénergie  ou  l'énergie éolienne, elles ne peuvent fournir pour l'instant suffisamment d'énergie bien que la Confédération encourage avec force la recherche dans ce domaine (elle a accordé l'an dernier quelque 30 millions de francs de subsides).

suite:
Si on voulait remplacer l'énergie nucléaire uniquement par des économies d'énergie, il faudrait prendre des mesures draconiennes dont les effets influenceraient considérablement notre vie de tous les jours. Cette initiative veut enfin donner des compétences aux organismes d'Etat, mais rien ne dit que les lois nécessaires seraient acceptées.

     Il en résulterait de graves conséquences pour notre économie

     L'abandon total et aussi rapide que possible de l'énergie atomique, que réclament les auteurs de l'initiative, n'est pas acceptable. En cas de crise d'approvisionnement, contingentements et coupures de courant ne seraient pas exclus. Les répercussions négatives sur l'économie et sur l'ensemble de la société sont évidentes. La Suisse serait contrainte d'importer davantage d'énergie d'origine nucléaire, car ni les mesures d'économie ni les installations décentralisées prévues par l'initiative ne peuvent combler totalement la lacune.

     Les leçons de Tchernobyl

     La catastrophe de Tchernobyl a soulevé des questions fondamentales et relancé  la  discussion  sur  l'énergie nucléaire. En Suisse comme ailleurs, ce tragique accident a fait l'objet d'une analyse approfondie. Il en est résulté que les cinq centrales nucléaires suisses sont parmi les plus sûres du monde.
     Il y a des différences essentielles entre le type de réacteur utilisé à Tchernobyl et les installations exploitées en Suisse: ces dernières sont notamment équipées d'une double barrière de sécurité en acier et en béton, étanche et résistante à la pression. Une telle barrière, appelée enceinte de confinement, a largement empêché les produits de fission radioactifs de passer dans l'environnement en 1979 lors de l'accident de Harrisburg (USA).

     Il n'y a guère à gagner sur le plan de la sécurité

     Les risques liés à l'énergie nucléaire sont connus, mais on les a réduits au strict minimum par des mesures appropriées d'ordre technique et par la formation du personnel des centrales. En abandonnant l'énergie nucléaire, la Suisse y gagnerait en apparence seulement sur le plan de la sécurité. Nous nous retrouverions plus tributaires encore des centrales nucléaires étrangères, dont nous ne pouvons contrôler la sécurité.

     Un moyen de prévenir la catastrophe climatique

     Le réchauffement de l'atmosphère est devenu un grave problème mondial. Les experts sont convaincus que l'énergie nucléaire est l'un des moyens de contrer la menace d'une catastrophe climatique globale. Les centrales nucléaires ne rejettent en effet pas de dioxyde de carbone (CO2) dans l'air. Remplacer les centrales nucléaires actuelles par des centrales thermiques fonctionnant au pétrole, au gaz ou au charbon équivaudrait à régresser.

     La gestion des déchets radioactifs est possible

     Le Conseil fédéral considère que la fiabilité de la gestion des déchets faiblement ou moyennement radioactifs est acquise. La Suède vient d'ailleurs d'ouvrir un dépôt destiné au stockage final de tels déchets et la Finlande en construit un.

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(2) Message du Conseil fédéral du 12 avril 1989 concernant les initiatives populaires  Halte i la construction de centrales nucléaires (moratoire) et 'Pour un abandon progressif de l'énergie atomiqueA. Berne 89.032.

     Le Conseil fédéral est d'avis que la sécunté de la gestion des déchets hautement radioactifs est également possible. Il reste à trouver en Suisse des nappes rocheuses suffisamment étendues pour stocker ces déchets. Encore faut-il, pour répondre aux questions en suspens, que puissent se faire les travaux de forage, ce qui est plus un problème politique que technique.

     En hiver, nous devons importer

     Jusqu'à présent, l'un dans l'autre, les exportations d'électricité ont dépassé les importations. Il ne faut cependant pas en tirer de conclusions erronées. En hiver, la situation est en effet souvent inverse: il arrive que nous consommions plus de courant que nous ne pouvons en produire. Ce fut le cas l'hiver dernier où, faute de précipitations, les centrales hydroélectriques n'ont pu tourner à plein régime. Nos cinq centrales nucléaires ont travaillé au maximum de leur capacité, mais il nous a fallu néanmoins importer de l'électricité.

     Nous ne sommes pas condamnés au nucléaire

     Le rejet de l'initiative ne veut pas dire que la Suisse utilisera toujours du nucléaire pour produire du courant électrique. On trouvera sûrement des solutions rentables pour produire notamment de l'énergie solaire, mais il faudra du temps. En attendant, nous avons besoin de l'énergie nucléaire. Il n'est pas exclu non plus que d'autres techniques se développent. Dans ce secteur vital, il est important de pouvoir disposer d'une certaine marge de manoeuvre.
     Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral et le Parlement vous recommandent de rejeter l'initiative populaire pour un abandon progressif de l'énergie atomique »

     Pour ce qui est du projet d'article constitutionnel sur l'énergie, Parlement et Gouvernement s'étaient entendus pour en recommander l'adoption. Seuls le Parti libéral et certains milieux ultra-conservateurs préconisèrent son rejet.
     Le chef du Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie, M. Adolf Ogi, s'engagea personnellement dans la campagne pour faire rejeter les deux initiatives par le peuple et les cantons et pour faire adopter l'article constitutionnel sur l'énergie.
     La participation aux votations fut de près de 40%, ce qui, pour la Suisse, est presque honorable. L'initiative pour un moratoire de dix ans fut acceptée par 54,6% de oui contre 45,4% de non et par 22 cantons ou demi-cantons contre 4. En revanche, l'initiative pour l'abandon du nucléaire fut rejetée par 52,9% de non contre 47,1% de oui et par 18 cantons ou demicantons contre 8. Pour ce qui est de l'article énergétique, il fut adopté par 71% de oui contre 29% de non et par tous les cantons.
     Il vaut la peine de relever que parmi les huit cantons ou demi-cantons qui se sont prononcés pour l'abandon du nucléaire figurent la majorité des cantons romands, soit Genève (65%), Jura (59,6%), Neuchâtel (54,6%) et Vaud (50,9%), aux côtés du Tessin (54,3%), de Bâle-Ville (63,4%), de Bâle-Campagne (53,6%) et d'Uri (50,5%). Il ressort de cette liste que le clivage des partisans et adversaires les plus déterminés du nucléaire ne suit guère la frontière linguistique et que, en dépit ou en raison de la proximité de la France voisine dans laquelle il est presque enclavé, le canton de Genève est le plus antinucléaire des cantons suisses.
     Parmi les observateurs les plus avertis de la scène politique suisse, plusieurs relevèrent que si la crise du Golfe n'était pas survenue au début de la campagne sur les initiatives  antinucléaires, dramatisant toute la problématique énergétique, l'initiative pour l'abandon du nucléaire serait vraisemblablement passée. Mais l'histoire ne s'écrit pas avec des «si»!
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1991: texte precedent